积极引导中央企业优化布局，促进区域协调发展丨湖南智库·企业管理创新研究所

中央企业优化区域布局，能够有效加快各类要素合理流动和高效聚集，在促进国家区域协调发展战略、助力加快建设全国统一大市场中，具有特定的功能和优势。为了解中央企业近几年促进区域协调发展情况，我们聚焦增量投资，以新设子公司为样本，对中央企业的区域布局优化进行了研究。

国有经济是国民经济的主导力量，国有企业尤其是中央企业促进区域协调发展既是国家区域发展战略的需要，又是中央企业发挥自身优势资源的体现。

（一）区域协调发展要求中央企业发挥积极作用

推进区域协调发展是新时代国家重大战略之一，中央相关政策长期鼓励国有企业尤其是中央企业发挥积极作用（详见附表1）。

一是助力激发区域市场活力。通过中央企业在当地新设注册，有利于增加区域市场主体数量，活跃区域市场。国家对此已有诸多要求，如党中央、国务院《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》明确提出，“鼓励新设在西部地区的中央企业及其分支机构在当地注册”。再如《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》也提出，“加强国资运营平台跨区域合作”，鼓励中央企业设立国资运营平台以市场机制助力释放区域市场主体活力和创造力。

二是支持引领地方国企改革。中央企业地方分（子）公司具有先行先试优势，能够率先为地方国有企业改革探索经验。《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》明确要求，“支持总部设在东北地区的中央企业先行开展改革试点”，从而为地方国资国企改革探索可复制经验。《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》也提出，“支持国有企业改革各类试点在黄河流域先行先试，分类实施垄断行业改革”。

三是提升区域关键领域创新能力。中央企业在整合集聚创新资源、提供新技术迭代与应用环境等方面具有基础优势，是提升区域关键领域创新能力的关键。国家对包括中央企业在内的龙头领军企业支持区域创新也有明确要求，如《关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》提出，“支持领军企业组建创新联合体”“依托龙头企业建设一批专业中试基地”。

四是参与区域互助。中央《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》要求，“强化以企业合作为载体的扶贫协作，组织企业到贫困地区投资兴业、发展产业、带动就业”，对包括中央企业在内的各类社会力量广泛参与“对口协作（合作）”提出了明确要求。

（二）中央企业具有促进区域协调发展优势资源

中央企业规模大、资源支配能力强，受地方利益束缚少，具有促进区域协调发展的优势资源。

一是中央企业规模大、分布广，具备促进区域协调发展坚实物质资源。根据2022年度《财富》世界500强披露数据，在最新世界500强排行榜中，我国共有145家公司上榜，其中中央企业59家，占上榜国有企业的六成。根据国务院关于2021年度国有资产管理情况的综合报告，2021年全部中央企业资产总额占国有资产总额的51.2%，中央企业资产在全国企业资产的比重举足轻重。规模庞大的中央企业，为支撑区域协调发展奠定了坚实的物质基础。

二是中央企业创新能力不断增强，具有支撑区域协调发展领先技术资源。中央企业深入贯彻落实国家创新驱动发展战略，自主创新能力显著提升。据统计，截至“十三五”末，中央企业累计拥有有效专利90.2万项，同比增长17.2%；拥有有效发明专利37.6万项，占有效专利总量的41.7%。根据《关于推进中央企业知识产权工作高质量发展的指导意见》设定的总体目标，到2025年中央企业有效发明专利拥有量占有效专利拥有量的比重将超过50%。中央企业不断增强的创新能力，为促进区域协调发展奠定了领先的技术基础。

三是中央企业受地方利益束缚少，更容易发挥服务区域协调发展的作用。中央企业由国务院国资委、财政部等中央部委负责监督管理，更能够根据国家战略需要，结合自身实际和各地比较优势，开展全国性区域布局，不会为个别地区狭隘的经济增长违背国家战略和经济规律开展布局，从而在促进国家区域协调发展过程中发挥更加全面性作用。

（三）很多中央企业正在当前区域协调发展中发挥积极作用

以中央企业促进京津冀协同发展战略为例，很多中央企业以促进雄安新区建设为重点，持续深化同地方合作。比如国家开发投资公司围绕京津冀协同发展，发起设立了国投京津冀科技成果转化、国投京津冀产业协同发展投资等系列基金，有效助推了区域经济发展。中国石油充分发挥上下游企业协同效应，组团服务国家区域经济发展，有效推动了雄安新区地热资源开发、智慧加油站建设等。中国铁建在雄安新区设立之后，积极推进央企首家实体公司进驻当地，推动下属单位在当地设立办事机构，有效服务了当地经济社会发展。据统计，截至2021年5月，中央企业已经在雄安新区设立子公司、分公司和各类分支机构超过100家（个），涉及前沿信息技术、先进生物技术、现代服务业、新材料等多个高端高新产业。

优化增量投资是中央企业区域布局优化的关键。“十三五”期间中央企业新设子公司数据显示，中央企业主动开展区域布局促进区域协调发展的功能作用尚不显著，中央企业优化区域布局在认知、政策和工作等层面均有不足。

（一）中央企业促进区域协调发展的功能作用尚不显著

将新设一级、二级和三级子公司统称为新设子公司，分析2016―2021年上半年中央企业新设子公司得出如下结果。

一是中央企业助力激发东北地区市场活力相对较弱。市场主体数量是活跃市场、有效激发市场活力的关键。“十三五”期间，中央企业在中部、西部、东部、东北地区平均每个省份年均新设子公司数量依次降低，分别为683家、409家、355家和347家，中央企业通过新设子公司方式助力激发市场活力在东北地区表现相对较弱。

二是中央企业对西部和东北地区投资带动作用相对不强。投资是驱动我国经济发展的重要“马车”，大型企业是推动区域经济增长的重要力量。“十三五”期间，中央企业在东部、中部、西部和东北地区平均每个省份年均新设子公司注册资本额依次降低，分别为620.42亿元、458.56亿元、395.75亿元和382.26亿元，西部和东北地区相对偏低，反映中央企业通过新设子公司方式对西部和东北地区投资带动作用相对不强。

三是中央企业四大区域投资的行业趋同度高，特色不够鲜明。以2019年和2020年综合数据为依据，考察中央企业四大区域新设子公司注册资本行业分布（详见附表3）。一方面，四大区域行业趋同度较高。在新设子公司分布的前十大产业中，四大区域均有不低于8个行业同其他2个或3个区域的产业相同。比如租赁和商务服务业是西部地区新设子公司分布的头号产业，占中央企业在该地区新设子公司注册资本的17.81%，比较东部、中部和东北地区发现，该行业也是中央企业在这些区域新设子公司分布的头号产业。另一方面，四大区域特色产业布局不够鲜明。比如在新设子公司分布的前十大产业中，西部地区只有采矿业属于特色产业，农、林、牧、渔业是仅进入中部地区前十大产业的行业，水利、环境和公共设施管理业是东部和东北地区前十大产业的行业。

（二）中央企业促进区域协调发展战略存在短板

中央企业优化区域布局在认知、政策和工作层面等均存在诸多短板，制约促进区域协调发展的功能发挥。

一是认知层面尚未将区域布局作为布局优化和结构调整的重要内容。国有经济布局兼具行业和区域特征。从认知层面看，主要从行业视角看待国有经济布局优化和结构调整，将区域布局作为国有经济布局优化和结构调整重要内容的社会共识尚未形成，通过布局优化和结构调整促进区域协调发展没有引起足够重视。

二是政策层面尚未完全明晰中央企业促进国家区域协调发展的要求。从国有企业改革相关政策看，关注的重点主要是行业层面的国有经济布局优化和结构调整，要求国有企业落实国家产业政策和重点产业布局调整总体要求，很少涉及国有经济区域布局的规定，极少对中央企业通过新设子公司等方式促进国家区域协调发展提出明确要求。从区域协调发展相关政策看，在推进京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展以及推动东北全面振兴发展、鼓励东部地区加快推进现代化、促进中部地区加快崛起、推动西部大开发形成新格局等政策中，尽管部分内容要求国有企业发挥作用，但也很少从区域布局优化的视角对中央企业提出明确要求。

三是工作层面尚未全面系统建立中央企业促进区域协调发展的机制。国家国有企业监管部门积极推进同地方深化合作，推动中央企业更好服务地方发展。从广度和深度看，多数以省级合作为主，涉及区域层面若干省份的合作较少，且没有形成稳定的合作机制。比如围绕支持雄安新区发展，国务院国资委以央地合作座谈会的方式，积极推动中央企业与河北深化合作，服务雄安新区建设。从作用机制看，主要以带动地方国有企业发展的间接方式为主，比如为助力东北振兴，国务院国资委提出并开展央地百对企业协作行动,通过中央企业100户子企业同东北三省一区111户地方国有企业对接，通过新设子公司等增量投资方式直接服务区域协调发展较少。

中央企业优化区域布局是全国范围配置资本、劳动、科技、品牌等资源的过程，是促进国家区域战略的重要力量。要坚持充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，通过完善政策、健全机制，加强分类改革，积极引导中央企业结合自身功能定位和区域资源禀赋优化区域布局，尽快弥补促进区域战略的短板，更好助力区域协调发展。

（一）完善促进区域发展战略政策措施

以完善国有企业改革、区域协调发展战略等相关政策为突破口，持续优化中央企业促进区域战略政策。一是明确将中央企业区域布局优化作为“国有经济布局优化和结构调整”政策的重要内容，引导中央企业结合自身功能定位和区域资源禀赋，协调推进产业布局和区域布局优化，以区域布局优化深化中央企业产业布局优化和结构调整，更好促进国家区域发展战略。二是稳步推广当前一些区域战略对中央企业促进区域协调发展的鼓励性政策，进一步支持中央企业深化探索促进区域协调发展的方式方法，鼓励中央企业加强同地方政府、地方国企合作，引导中央企业在更多区域通过新设地方子公司等增量投资方式促进区域协调发展。三是贯彻当前中央促进区域协调发展的新要求，研究出台基于功能定位和区域资源禀赋的中央企业促进区域战略专项鼓励政策，分类引导中央企业有效对接区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略等。

（二）优化促进区域协调发展工作机制

以进一步强化和升级当前央地合作机制为重点，持续建立健全中央企业促进区域发展工作机制。一是建立常态化区域性央地合作会议制度。将当前不定期央地合作座谈会制度，提升为定期举办的常态化央地合作会议制度，全方位搭建中央企业促进区域发展战略的平台。结合不同区域发展战略涉及到的区域范围，分类扩大央地合作会议制度区域覆盖面，实施区域性央地合作会议制度。二是充分发挥区域性央地合作会议制度促进区域发展作用。在当前主要聚焦推进地方国有企业改革、提升地方国有企业效率效益等间接服务区域发展的基础上，进一步拓宽央地合作内容，深入探索中央企业通过新设子公司等直接增量投资方式促进区域发展的方式、方法和途径。三是鼓励和引导中央企业加强央地合作促进区域发展战略。鼓励中央企业结合自身行业特征、功能定位、战略目标等，选择自身最能发挥作用、最具有竞争优势的区域，精准加强央地合作，形成不同中央企业精准促进区域发展的工作机制。

（三）建立促进区域发展战略引导激励机制

建立中央企业促进区域发展引导激励机制。一是编制区域投资指引。结合国家发展战略、区域重大战略和协调发展战略、地方资源禀赋、产业结构等，分区域编制鼓励投资行业目录，并动态更新，科学引导中央企业做好增量投资。二是做好中央企业增量投资区域监测和评估。建立中央企业增量投资动态监测系统，开展中央企业增量投资动态监测。健全中央企业促进区域协调发展评估机制，定期开展促进区域发展的评估工作。三是建立中央企业促进区域协调发展的考核奖励机制。分类确定不同企业促进区域协调发展的相关职能，并将其作为经营考核的重要内容。

附录