农村党支部是农村各类组织和各项工作的领导核心，也是贯彻党和政府政策、组织开展一切村务活动的执行主体，是党执政的组织基础。最近，习近平同志在会见十二届“两会”代表和委员时着重强调：“基础不牢，地动山摇”。如何强化农村基层党组织建设，强化党在农村基层的执政地位，是我党非常重要而紧迫的问题与任务。根据省政府领导指示，参事调研组就农村基层组织建设的有关问题，通过问券调查、座谈、电话访问等形式，开展了调查研究，希望从问题入手，寻求解决的办法。

一、沿革与现状

从我国农村治理的历史沿革来看，我国古代传统实行的是“皇权及县”，镇村级管理主要靠宗族力量或乡绅治理。民国后随着社会的多元化，县政府尝试乡公所的派出机构，实行甲保长委任制。 新中国成立后，镇村两级组织以社、队形式体现。社级机构由国家干部组成；队级机构由半官半民、国家半贴薪水的复员军人和贤能组成。管理十分严紧。改革开放后，随着搞活市场，农工潮、空巢村等现象的出现。一些农村镇村两级理政机构甚或镇存村亡；很多村落富人把控，村长直选很多是赤裸裸的钱票交易。不少地方富人不仁，壮年不留。党和政府的公信力和号召力在一些农村不断下降，出现较为普遍的治理“空心”。

二、问题与困惑

从当下农村基层组织干部队伍来看，问题有四：一是文化程度低。“两委”中初高中文化程度以下的村干部很普遍；二是平均年龄大。我们通过走访调查：目前，村支书、村主任、村秘书的平均年龄超过45岁、村支书60岁以上的占15.4%；三是创新能力弱。村支书大都缺少带领群众创造致富的新思维和真本事；四是法政意识淡。不善于集民智、凝民心、激民力。态度冷、横、硬，惯于个人意志说了算。优亲厚友，假公济私乱象频发。国家于2010年开始大规模推出了大学生村官计划，现在，大学生村官进入村“两委”班子虽然已占24.1%，其中担任村党支部和村委会负责人已占12.3%。通过几年的实践，有的大学生村官还是落下了脚、干成了事。比如我们了解到：我省芦溪大学生杨三毛村官，2013年，他利用本地10对石蛙在农户院内进行养殖试验，繁殖成功。现在每年可产石蛙1000多公斤，2014年创收16万多元，被村民颂为“养蛙王”，为村民致富做出了贡献。但多数大学生村官知农少，事农淡；扎不下根，留不住人。

三、建言与谋策

近些年，在我省农村基层组织建构中，已有务工返乡人员、军转人员、接近退休年龄的机关干部和专家等几类人员进入的情况。从我们问卷调查看，其中接近退休年龄的机关党员干部以志愿者形式担任村支部“第一书记”，得到更多认同度和寄予更高期望值。我省现有60岁及以上的老年人口955万人，约有50%居住在城镇，是非常宝贵的资源。根据马斯洛 “层次需求论”、罗斯 “积极老年论”，美国已制定不受限退休年龄的政府教育和管理专项计划、西班牙也开发了社会公益“银色智力资源”、日本实施了弹性退休制的银发人才开发工程。我省也不乏这样的实例，如省社科院原院长朱有志在开慧村“第一书记”的任上，发挥村级组织的堡垒作用，带领村支两委一班人和村民群众积极培育农村市场主体（合作社），发展农村集体经济，共同致富奔小康，并创造了“党小组建在合作社”的经验。这样的“村干”有能力有热情，事业心强，群众满意，易见成效。为使这项工作规范有序，建议：

1、从接近退休年龄的干部中，遴选身体条件好、协调能力强、有一定影响力的同志，派任农村基层党支部第一书记（一届三年），可以作为“十三.五”时期的农村人才方略。这既是我省农村全面小康建设的客观需要，也是机构改革后合理使用人力资源的一种可行选项。调查表明党员干部组织观念强，大都能服从组织安排（57.1%），也有意愿参加农村村级组织建设（22.2%）。考虑农村条件艰苦，到农村工作需要一种奉献精神，不仅要有主观愿望，更要有满腔热情，以志愿制结合选任制为宜。

2、要通过政府服务创新，积极为下派干部发挥作用创造条件。（1）建立竞选、双选、调配的选聘机制；（2）建立权责对等的工作机制，规范岗位责任清单和绩效补贴、交通补贴标准，做到岗位职业化、待遇规范化、管理民主化。（3）建立信息公开、群众评议、上级督导的考评机制。（4）整合资源，建设好覆盖村（社区）的惠农信息服务平台，提供“一站式”的基本公共服务。（5）建立政府专项保障和商业保险结合的保险机制，让其履职无后顾之忧，能安心工作，乐于奉献。

3、作为公共政策的公平考量，接近退休年龄的干部转岗担任农村基层党支部“第一书记”， 需要进行适时的岗位转换，连续工作时间顺延三年，实行新岗位绩效补贴的岗位聘任制和待遇：（1）保持退休前的全额工资和福利待遇；（2）发放下乡工作人员专项事业工作经费和生活补贴；（3）享有创业项目收益提成、人力资本入股分红和下岗人员再就业创业的扶持政策权益； （4）享受政府部门或用人单位专项设置的精神和物质奖励。

4、农村基层组织建设是一项系统工程。按照问题思维，要根据国家治理体系现代化的总要求，结合新农村建设和发展现代农业的需要，制定全省“十三.五”农村基层人才发展规划，出台农村各类人才培养和管理的配套政策和相关办法。长远考虑可将农村基层的履职经历作为一种用人导向，即年轻干部锻炼成长的基础环节或新进公务员的必修环节。同时加强本土人才培养，既要“候鸟”，也要“麻雀”，确保“源头活水”。着眼于标本兼治，要通过创新驱动，激发社会活力，走农村治理主体多元化的路子。在推进城乡治理一体化过程中，重点实施城乡基本公共服务和城乡市场一体化，着力化解城乡生产要素流动的政策障碍，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现城乡同体异构、功能互补的协同发展。

课题组成员：

刘清君：省参事室副主任

乌东峰：省政府参事、湖南智库联盟专家、省社科院二级研究员

戴菊芳：省政府参事、湖南智库联盟专家、永州市政府正厅级干部

候  军：省参事室主科员

周志新：省参事室主任科员