在世界经济格局发生重大变化的当今时代，为统筹国际国内发展两个大局，我国提出了建设“丝绸之路经济带和21世纪海洋丝绸之路”的重大战略，把依托长江建设中国经济支撑带上升为国家战略，对湖南赋予了“过渡带、结合部”的新定位，使得湖南进入全方位开放的新时代。新时期，湖南针对快速城镇化中面临城乡之间及城市内部“两个二元结构”严重制约、户籍人口城镇化严重滞后于常住人口城镇化等问题，要有效实现有质量、有效益、可持续的新型城镇化发展，必须抓住“一带一路”战略形成的横贯东中西、联结南北方对外经济走廊的这一千载难逢的历史性机遇，利用自身优势，积极主动对接长江经济带、“一带一路”国家战略，广泛聚集国内外创新要素，以人的城镇化为核心，以一体化发展为导向，以规划、标准、示范区建设为抓手，以公共服务均等化为根本，以“省管县、县辖市”体制改革为突破口，以城市群为主体形态，以法人农场建设为基础，依法统筹分类破解“两个二元结构”。

一是必须坚持统筹分类破解。湖南经济地域差异大，长株潭地区、洞庭湖地区、湘南地区、大湘西地区，因自然禀赋、发展阶段不同，“两个二元结构”程度差别很大，必须走具有本地特色的低代价多元化破解之路。建议以县（市）域为主体，结合加快全面建成小康社会分类指导意见，按照四大经济区域各选择2-3个试点县（市）?譹?訛 分类探索，体现层次性，积累经验。长株潭地区必须依托湘江新区建设，充分发挥两型社会建设试验区、国家自主创新示范区、国家新型城镇化综合试点区平台建设政策优势，统筹申报建设湖南自由贸易试验区，建设成为国家重要的金融结算中心、大数据中心、大物流中心、先进制造业基地、文化创意产业基地，走城市功能疏解优化、高质量融合破解之路；洞庭湖生态经济区必须抓住国家级生态经济区建设机遇，积极对接长江经济带开发，主动融入“21世纪海洋丝绸之路”，依托湖水产业集群发展，形成以岳阳、常德、益阳互为掎角的协调发展的“湖泊、产业、城市”“三位一体”大湖城市群，走大湖经济主导性融合破解之路；湘南地区必须顺应大开放、大开发要求，积极对接珠三角，着力实施提升式承接产业转移战略，大力开展“返乡创业”活动，依托既有的中小城市重点引回湘南人在沿海创办的企业落户园区，推动各类功能型、特色型县城和中心镇加快发展，走中小城市和中心镇内生成长带动破解之路；大湘西地区必须抓住武陵山区扶贫开发战略实施机遇，积极对接重庆连通亚欧大陆桥，主动融入“丝绸之路经济带”，适度扩容着力提质现有的市（州）域中心城市，突出省界边际中心镇和小城市建设，增强农村地区内生成长动力，走以特色中心镇和小城市为依托生态产业主导的城乡并重推进的破解之路。

二是切实做好规划工作推进“省管县、县辖市”改革试点。按照主体功能区定位要求，以行政边界和自然边界相结合，将湖南全域划分为城镇、农业、生态三类空间，组织编制或修改全省城镇体系规划、跨区域的城市群发展规划和全省性的城乡一体化发展规划，引导产业发展方向和布局；加强县城、中心镇扩容提质规划建设，分步推进“省管县、县辖市”改革试点，力争2020年县辖市体制改革全省全覆盖，着力提升中心城区功能，规范新城新区建设，加强棚户区和城中村改造，改善城乡接合部；加强村镇规划建设，按照“发展中心村、保护特色村、整治空心村”的方向，遵循“适度集聚、节约土地、有利生产、方便生活”的原则，科学合理确定乡村居民点的布局和数量，推动农村新建改建住房按村镇布局规划进行；加强规划管理，强化规划编制的专家领衔、公众参与，规划成果由本级人大审议通过，报法定审批机关批准实施，以确保规划的科学性、权威性、稳定性和可持续性。

三是积极促进省内基本公共服务均等化。破解“两个二元结构”，最根本的就是要实现城乡及城市内部居民基本公共服务均等化。建议设立省、市、县三级农村文化建设专项资金，以市州域为考核单元，建立城乡校长、教师交流轮岗机制，完善城乡“15分钟健康服务圈”，加快实现城乡社区居家养老服务中心（站）全覆盖，打造城市“15分钟文化圈”、农村“十里文化圈”，全面提升“15分钟公共就业服务网”建设水平，建立覆盖常住人口的一站式社会服务管理综合平台，推动社保等基本公共服务资源实现省内异地自由流转、异地待遇互认、异地流转顺畅，实现和保障城市外来人口平等的就业权、受教育权、健康权、居住权和社会保障权，实现和保障外来人口对城市公共事务的选举权、知情权、参与权、表达权和监督权。

四是立足产城融合完善产业政策体系。建议省里对试点县（市）“两型”工业园区、产业基地所需用地在年度计划上予以重点保障，在用地审批上实行绿色通道，对试点县（市）域实施的特色产业项目，比照省重点特色经济强县的相关政策，免征城市基础设施配套费、城市道路占用费、用地管理费、新菜地开发建设基金等，加大试点县（市）域产业优化金融支持，推动试点县（市）域融资平台建设，充分调动银行等金融机构参与试点县（市）域特色产业发展积极性；构建符合破解“两个二元结构”要求的产业组织政策体系，大力培育以年销售收入10亿元以下的有发展潜力的中小企业为重点的中小企业梯队，建立和完善省-市-县三级中小企业公共服务平台网络。建议开展城乡住房产权一体化试点，有条件地推动小产权房“转正”，创新城中村和近郊村征地拆迁留地补偿安置模式；积极稳妥推进法人农场建设试点，紧紧围绕大宗优势农产品和地方特色农产品，构建都市农业法人农场区和山地生态农业农场区；加快财政支农普惠性补贴制度改革，改条为块下拨资金，将涉农建设项目的决定权、资金分配权下放给县（市）级人民政府，“以县为主”进行涉农资金整合。

五是实施支持性的财税金融政策。建议建立财政转移支付和农业转移人口市民化挂钩机制，侧重提高对破解“两个二元结构”专项补助的投入，力求充分争取中央财政支持和发挥省级财政对破解“两个二元结构”的宏观调控及导向能力，加大对破解“两个二元结构”试点县（市）的一般性财政转移支付力度，赋予试点县（市）必要的征税权和用税权，降低涉农企业和配套服务企业的增值税率，切实减轻破解“两个二元结构”项目投资人的实际税费负担，建立省级政府对破解“两个二元结构”试点县（市）环境保护专项转移支付政策。建立多元化社会投资为支撑的投融资政策，建议省政府每年拿出一定的信用担保风险补偿资金，鼓励和引导私营、外资资本进入涉农中小企业信用担保业，形成完善的省市县三级信用担保体系；大力发展合作金融组织，积极争取国债资金、国际组织优惠贷款主导用于引导国内外民间资本投资到我省破解“两个二元结构”中；设立棚户区改造专项资金，建立各级棚户区改造融资平台，探索地方通过市政债券等多种形式，鼓励社会资本和公共基金参与城镇基础设施建设、旧城、市政设施运营、村庄综合整治开发和兴办社会事业；鼓励金融机构开展农村土地承包经营权、农民住房财产权、集体经营性建设用地使用权、林权等抵押贷款业务试点，鼓励金融机构开发适合农村的金融产品，推进城乡金融一体化。

六是加强依法破解“两个二元结构”保障机制建设。在思想保障上，要大力输送干部到沿海地区学习交流，建立省直单位、长株潭地区与大湘西地区的干部学习交流机制，建议每年有计划、有组织、有重点地从大湘西地区选送一批有发展潜力的党政干部和其他人才到省直单位、长株潭地区的市、县、乡镇任职，建立创新责任免除制度，形成解放思想的倒逼机制；在推进保障上，要构建省里统筹、市县为主、市场起决定性作用的推进机制，充分发挥市场、政府、非政府组织“三位一体”的合力，建议省、市、县三级政府依托全面建成小康社会推进工作领导小组，在各级政府发改委下设“破解‘两个二元结构’办公室”，形成推进破解“两个二元结构”工作厅（局）际联席会议制度，从产业发展、基础设施、社会管理、生活水平、生态环境等方面明确重点基础项目，强化项目落地生根；在制度保障上，要着力构建城乡及城市内部一体化制度体系，建议在长沙市非农产业非常发达的县市在农民自愿前提下开展“进城落户农民有偿退出‘三权’试点”， 把破解“两个二元结构”考核纳入各级领导班子和领导干部考评体系，加强对城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量、与盘活存量建设用地规模挂钩政策落地的考核；在法律保障上，建议尽快出台《中共湖南省委湖南省人民政府关于推进湖南破解“两个二元结构”提高城镇化水平和质量实施意见》等相关法律法规，加强对不动产权、环境资源、失地农民和被拆迁人合法权益保护等领域的法律建设，确保依法破解“两个二元结构”。

（本文系2014年湖南省社科基金“为改革攻坚献策”重大招标项目“我省破解城乡之间和城市内部“两个二元结构”、提高城镇化水平和质量的思路与对策研究”的阶段性成果。课题组成员：肖万春、裴林、瞿理铜、豆小红）

注释：

①试点县（市）选择标准是，城乡及城市内部差异较小，经济实力较强，生态环境保护良好，城镇化率高于本经济区域平均水平5个百分点，农业现代化水平、农业生产率、农民人均收入居本经济区域前列。

②“三权”即土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。